城市控烟:一场政府引领的“群众运动”

文|《小康》记者 鄂璠 北京报道   2016-11-25 06:26:09

对于一座决心控烟的城市而言,政府的重视是推进控烟的前提,政府的行动则起着关键性的作用,同时,百姓的理解、认同、支持和监督显得十分重要。随着健康理念的深入人心,城市控烟,这场由政府引领的“群众运动”,正在中国越来越多的地方开展

成效 今年6月,《北京市控制吸烟条例》实施已满一年,北京市控烟初见成效,公共场所吸烟人数比从11.3%下降到3.8%,八成以上公众对控烟效果表示满意。“劝君要戒烟啊,戒掉这坏习惯,别小看一支烟,吸下了大祸患呦!”这是吉林省长春市发布的首支中、英文版本《戒烟歌》中的一段唱词。去年5月29日晚,在第28个“世界无烟日”到来之际,长春市专门举办了一场大型控烟公益晚会,当地35位人大代表以现场登台演唱的方式发布了这支歌。

此时,距离《长春市防止烟草烟雾危害办法》的正式实施已有一年多的时间,有控烟专家称于2014年3月推出的该办法是当时最为刚性的地方控烟立法。该办法颁布后,政府采取一系列举措加快控烟进程,积极发挥群众的参与热情,开展了很多控烟公益活动。

作为《长春市防止烟草烟雾危害办法》的示范群体之一,政府公务员的控烟表率义务被写进了法律法规中。在发布了长春市首支《戒烟歌》的大型控烟公益晚会上,来自长春市卫计委的22名公务员现场表演了诗朗诵《控烟有我公务员》。除了人大代表、公务员外,受邀参加这场控烟公益晚会的,还有医生、教师、媒体记者以及学生群体。

在全球范围内,控烟,都不是一件容易的事情。世界各国不仅会在每年的“世界无烟日”开展形式多样的宣传活动,还会在不同时期展开不同的控烟“攻势”。即便如此,政府控烟立法和执法还是很有可能会遭遇阻力,公共场所实施控烟更是要花费大量成本和时间。

对于一座决心控烟的城市而言,政府的重视是推进控烟的前提,政府的行动则起着关键性的作用。1996年8月,长春市以政府令的形式颁布了《长春市公共场所禁止吸烟暂行规定》,但执行了17年,实际效果却并不显著。2012年12月11日,长春市无烟立法启动会在市政府举行,长春市政府作出承诺,阐述了长春市对世界卫生组织烟草控制框架公约的尊重和遵循,表明了要通过强有力的立法,加强烟草控制、防止烟草烟雾危害的态度和决心。除了政府部门的积极努力,老百姓也在为控烟而努力尝试,以健康、时尚为理念的无烟婚礼赢得了不少年轻人的欢迎,而就在《戒烟歌》拉开了长春禁烟行动新高潮的两个月后,市民们又跳起了自己编排的“戒烟广场舞”,正在戒烟和逐渐加入到戒烟队伍中的人,在这座城市里,变得越来越多。

目前,城市控烟,这场由政府引领的“群众运动”,正在中国越来越多的地方开展,和长春一样,先后加入“无烟城市—盖茨中国控烟项目”的还有上海、唐山、无锡、长沙、克拉玛依、苏州、杭州、武汉、成都、西安等21个城市。目前制定了地方性控烟条例的城市也已经达到18个。

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国人心目中最名副其实的五大“无烟城市”

中国控烟“持久战”

中国的城市控烟行动并非在近几年才广泛开展。“其实在1995年前后,中国就有一轮控烟热潮,当时150多个城市有了自己的地方法规,并且也已经在国际、国内航班上成功禁烟。”协和医科大学基础医学研究所教授、全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕向《小康》杂志社记者介绍道。在她看来,关注城市控烟项目,首先要了解并熟悉世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称为《公约》)的内容。

《公约》是2003年5月在瑞士日内瓦召开的第56届世界卫生大会上,世界卫生组织192个成员一致通过的世界第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的公约。这是世界卫生组织主持达成的第一个具有国际法约束力的全球性公约,也是针对烟草的第一个世界范围多边协议,为在全球控制烟草危害、共同维护人类健康提供了法律框架。中国政府于2003年11月10日签署了《公约》,成为该《公约》的第77个签约国。《公约》于2006年1月在中国正式生效,被视为中国烟草控制的里程碑。

《公约》第8条明确要求,“每一缔约方在国家法律规定的现有国家管辖权限内,采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。”

“2008年,缔约国大会通过执行《公约》第8条的指南,要求《公约》生效5年后,对公众提供普遍保护,防止二手烟暴露。”杨功焕介绍说,根据《公约》,各缔约国立法,实现室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所禁止吸烟,由于“接触烟草烟雾没有安全程度可言”,根据联合国宪章,人民享有最高水平的健康权利,所以立法内容中有两个基本要求,即100%的无烟环境和所有人都应受到保护,“这个要求具体体现在法律条文中就是:不能设立吸烟区,室内环境不能有例外。而1995年前后的中国控烟热潮距离这个要求的差距就比较大。在室内工作场所、餐厅、酒吧等场所禁烟都觉得难度大。”

虽然控烟行动并不容易,但一座座中国城市为控烟所作出的努力却并未停止。中国的城市控烟行动,和世界上的大部分国家和地区一样,是一场并不容易的“持久战”。

2007年4月,中国疾病预防控制中心(CDC)、中国协和医科大学等单位共同启动了旨在减少中国被动吸烟的“迈向无烟中国”控烟项目,在中国20个省(自治区、直辖市)的20个城市项目点和20个县域农村项目点开展控烟干预活动。杨功焕认为,在推动立法前,要重点在医生、公共卫生专家、政府官员、媒体、民众等各类人群中普及思想,因为“如果没有普及,立法中要推动控烟要求写入法规就会十分困难”。正因为此,在“迈向无烟中国”项目中创作的“送烟就是送危害”的视频、宣传图片、对联等均已在网上广泛流传,通过无烟医院、无烟学校、无烟工作场所等的创立,民众也逐步接受了预防二手烟、必须100%禁止在室内工作场所和公共场所吸烟的理念。

“迈向无烟中国”控烟项目启动两年之后,由Bloomberg基金支持、由中国CDC组织协调的“城市无烟立法”项目启动,哈尔滨、沈阳、天津、重庆、深圳、南昌、兰州等地纷纷开展起了以推动地方立法为主要目标的项目。“在两年多的时间内,哈尔滨首先出台了符合《公约》精神的预防二手烟的地方法规,随后,天津、深圳和兰州都相继出台了地方法规。”在杨功焕看来,这在中国推动无烟立法的历程中是具有里程碑意义的,“这些地方法规基本体现了100%无烟,不设吸烟室,政府单间办公室也要禁止吸烟,餐厅、酒吧都包括在内。尤其是立法稍晚一点的深圳,法规限制吸烟场所的范围更广泛。”

城市,能把烟掐掉吗?

就在“城市无烟立法”项目启动的2009年,另外一个致力于“在青少年和妇女中开展预防吸烟的活动,在成年人和年轻人中促进戒烟,以及消除环境烟草烟雾造成的危害”的项目在青岛拉开序幕。这个项目便是近两年来发布了《戒烟歌》并在城市控烟方面取得了显著成效的长春市所参与的“无烟城市-盖茨中国控烟项目”(以下简称为“无烟城市项目”)。

据新探健康发展研究中心主任王克安介绍,“无烟城市项目”是美国艾默瑞大学全球健康研究所所长、前美国疾病预防控制中心主任杰福瑞·考普兰博士获得比尔盖茨基金会支持,在中国开展的烟草控制项目,上海、无锡、长沙、宁波、洛阳、青岛、唐山成为第一批入选城市,中国新探健康发展研究中心则作为该项目的中国合作方,来具体负责项目的实施。

“无烟城市项目”将连续3年,每年向各个城市提供资助,此外还将提供管理、监督、技术支持和培训等服务。在2009年6月23日举行的启动仪式上,前述七个城市政府的代表重申了此前签署的承诺书,表示坚定支持控烟活动,他们将通过政府引导、大众宣传、建章立制、社会动员等措施,动员全社会人人参与其中,真正做到远离烟草。

长春市是在2010年7月成为“无烟城市项目”第二批入选城市的,据长春市人民政府网站的公开消息,长春市无烟城市创建活动的序幕正是由此而拉开的。2011年1月11日,“无烟城市项目”第二期在杭州启动,和长春一起入选的另外九个城市是:杭州、大连、巴彦淖尔、克拉玛依、苏州、南宁、南京、银川、鞍山。这十个项目城市将在两年的项目期内选择各自的侧重点开展控烟工作。例如杭州的计划是在两年内创建至少30家室内的餐馆和酒店。

杰福瑞·考普兰博士在第二期项目的启动大会上表示,“无烟城市项目”的总目标是提升城市的控烟能力,减少由于烟草使用而导致卫生、社会、环境和经济的负担,由于各个城市所处的经济条件和城市生活水平及市民所受的教育水平不同等因素,各个入选城市开展的项目并不同,有的选择在综合医院、妇幼保健医院内开展减少孕妇二手烟暴露健康教育项目,有的选择在学校开展无烟学校项目,或在政府机关开展无烟行动等,杭州申请获准开展的项目是“宾馆饭店无烟行动”。

“做‘无烟城市项目’,其实就是在培育土壤。”新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群说,“不一定参与了这个项目的城市就能马上立法,但一个法规的诞生肯定是需要有基础的。”

15年前,主动要求辞去中国预防科学院副院长职位、参加新探健康发展研究中心(以下简称为新探)工作的吴宜群致力于开展倡导大众健康生活方面的工作。在那个时候,吴宜群还并没有想过她以后的工作、生活会和控烟紧密联系在一起。2004年,新探得到世界卫生组织的资助,举办专家、媒体研讨会,分析中国控烟现状与即将在中国生效的世界卫生组织《烟草控制框架公约》的差距并发布了积极履约的“北京宣言”。这个项目取得的成绩扩展了新探的工作范围,从此控烟政策倡导和传播成为新探的主要工作领域。

经过对国内外控烟信息的学习,在国内开展控烟工作的实践中,新探人认识到,吸烟就是慢性自杀,病程特别长,消耗的医疗资源非常大,患病后人也会很痛苦。“控烟不抓、后患无穷,特别是青少年吸烟问题危害更甚。”吴宜群介绍说。

对于“无烟城市项目”的开展,王克安说有三个方面的期待,一是让公众了解吸烟和二手烟对于健康造成的危害,预防青少年吸烟,二是保护公众不要受到二手烟暴露的危害,倡导控烟立法;三是鼓励吸烟者戒烟。希望逐步改变不良的社会习俗,比如见面时先递一支烟、请客人吸烟、结婚时摆烟、将烟作为礼品等,倡导不敬烟、不送烟、不吸烟。

令人欣慰的是,阶段性成果在2013年年初便显现出来,在“无烟城市项目”的推动下,鞍山和克拉玛依已出台接近世界卫生组织《烟草控制框架公约》要求的公共场所禁止吸烟的规定;长春、青岛、唐山无烟法规纳入2013年立法计划;南京、南宁、无锡和巴彦淖尔无烟法规已递交当地法制办审议。经过几年的努力,目前这些城市中有6个城市已经立法。除推动各地出台控烟相关政策法规外,“无烟城市项目”还发动志愿者和督导员,合作开展宣传教育和控烟监督活动;创建了包括医疗机构、政府机构以及无烟企业和学校等在内的4500多个无烟环境试点单位;通过开展无烟婚礼、警示图形上烟包巡展、控烟知识竞赛、戒烟大赛等倡导活动,推动了吸烟陋习的改变。

小调查

一座城市如果采取“控烟”举措,对您的旅游休闲选择会有怎样的影响?“既要有政府的决心,也要有百姓的支持”

去年6月,在17个城市成功开展“无烟城市项目”的基础上,同样的美方团队以美国乔治亚州立大学公共卫生学院名义,与新探中心继续合作,进一步扩展了该项目,通过以城市为基础的项目活动来支持有效的、负责的和可持续的烟草使用预防和控制措施,针对各项目城市的特殊需求,解决所面临的烟草控制问题。2015年新的项目城市包括西安、成都、重庆、厦门、武汉等5城市。

在今年9月底召开的第十一届亚太控烟大会上,《小康》杂志社记者对乔治亚州立大学公共卫生学院中国控烟伙伴项目执行主任帕美拉·B·瑞德曼进行了专访。在她看来,对于烟草控制方面,中国显得尤为重要,因为中国几乎是烟草传播流行的中心之一,中国的烟草种植量、香烟产量和消费量,以及烟草行业的总利润都高于其他国家和地区,而中国也拥有最多数量的烟民,所以理所当然,如果想要对全球的公共卫生带来正面的影响,首先便需要关注中国的情况。

对于项目城市的选择,帕美拉·B·瑞德曼表示,希望找到那些能够对整个中国产生影响的,已经准备好在烟草控制方面进行转变,同时也有政府支持的城市。“政府的大力支持在控烟行动中是非常重要的。”她说。

对于政府支持的重要性,王克安和吴宜群给予了充分肯定。王克安觉得目前先后参与过该项目的三批共22个城市的市政府积极性都非常高,“要是不积极,我们也不会考虑选为项目城市。政府必须意识到控烟的重要性和必要性,是为了履行《烟草控制框架公约》,倡导健康生活方式,有效预防控制慢性非传染性疾病。将健康教育和控烟立法结合起来,可以加快控烟进程。”王克安强调说,“‘无烟城市项目’的推进,一定要取得当地政府和领导的支持,这很关键,因为控烟也是一项涉及全社会的系统工程,而不是单纯的卫生系统的工作。控烟不仅有关健康,还与一个城市的文明程度密不可分,控烟和创建卫生城市、文明城市、健康城市都是有关系的。”吴宜群也认为,控烟必须要有政府的推动,“政府的决策者必须以身作则,媒体倡导也十分重要。”同时她也指出,“‘无烟城市项目’的开展,其实就是想培育具有良好无烟环境氛围的示范点,然后向全国推广。创建无烟环境是实现健康中国的重要内容。”

“创建‘无烟城市’,既要有政府的决心,也要有百姓的支持。”杨功焕称。

对于百姓的支持,王克安显得非常自信,他告诉记者,现在的老百姓对于健康都非常关心,因此对于控烟立法,在很多地方的调查结果显示,公众的支持率都达到80%以上,而且实践证明,公众遵守控烟法规的自觉性也不可低估。 “很多吸烟的人也支持控烟。一些市政府的领导干部、学校的校长、医院的院长,在参与‘无烟城市项目’之后,带头戒了烟,做出了表率。”

今年8月底至9月初,《小康》杂志社在全国范围内进行的“公众控烟意愿调查”结果显示,八成(84.6%)受访者表示愿意以实际行动支持自己所在的城市创建“无烟城市”,其中47.9%的人表示“非常支持”,36.7%的人表示“比较支持”;12.1%的受访者表示“不太支持”;表示“完全没必要”的受访者仅占比2.5%;另外0.8%的受访者则觉得“与我无关,无所谓”。

国人心目中的最佳“无烟城市”:上海

在“公众控烟意愿调查”中,《小康》杂志社还请受访者根据自己的所见、所闻、所感、所知,在参与“无烟城市项目”的22个城市中,选出了他们心目中五个最名副其实的“无烟城市”,调查结果显示,上海排名第一,杭州位列第二,厦门、青岛、苏州分列第三至五位。

杨功焕也向记者提到了上海的表现,“上海2010年制定了《上海市公共场所控制吸烟条例修正案(草案)》,当时没有把室内工作场所、办公室包括在内,在无烟环境立法大潮下,今年开始积极地修订法规。”在杨功焕看来,过去几年,上海法规的执行还是不错的,比起其他城市要好很多。

“在不同阶段,很多城市都对中国的无烟环境建设起到了推动作用。”杨功焕举例说,哈尔滨第一个出台了符合《公约》第8条精神的地方法规,尤其在一个北方城市,为中国的无烟法规中保证“100%无烟”起到了非常好的表率作用,是里程碑式的行动;深圳不仅法规符合《公约》精神,而且在法规的履行中,执行非常好,在行动上证明了“严格的法规是可以有效执行的”;北京的最严法规和有效执行,进一步推动了全国立法,虽然现在全国立法还没有实现,但是在中国已经形成了热潮,“所以在中国无烟环境推动中,所有的城市都贡献了自己的力量。当然有些城市推动地方立法暂时还没有成功,但是他们的努力都不会白费的。”

不过,杨功焕也指出,也有很多城市虽然有法规,但却存在着执行不力的问题,其中的原因包括缺乏执行队伍,缺乏资金,而更重要的是执法不透明,没有提供公共平台,供老百姓和媒体监督,不知道执行情况如何,如何对待举报情况,等等。她特别强调,在创建无烟城市的过程中,社会的理解和认同非常重要,而立法、执法也都是必不可少的环节。“所以,我们首先需要传递信息,让老百姓了解二手烟的危害,必须100%地禁止在室内场所吸烟,才能有效保护所有人的健康;出台一部有效的法规才有基础,也才能得到老百姓的理解和支持。一个社会总会有人违法,如果不能有效执法,这个法规就没有威严,就不能真正有效执行。百姓的理解、认同、支持和监督十分重要,只有老百姓意识到这样的法规是在保护自己的健康,认同度才会增高。”

专程来中国参加第十一届亚太控烟大会的帕美拉·B·瑞德曼看到,参与“无烟城市项目”第一期和第二期的17个城市都已经在部分场合实行禁烟,包括医院、学校、公共交通、宗教场所等,其中6个城市已经实行了全城公共场所禁烟,“这是我们努力在所有城市都要逐步实现的目标。”她发现,目前中国的街道上还是有很多人在吸烟,“希望有朝一日无烟化能够成为常态,而不再是某个地区的特殊规范。”

支持 控烟行动离不开百姓的支持,“公众控烟意愿调查”结果显示,八成受访者表示愿以实际行动支持自己所在城市创建“无烟城市”。(《小康》记者于靖园、刘源隆对本文亦有贡献)

国外如何打造“无烟城市”?

文|《小康》记者 鄂璠

“国际上执行‘无烟城市’的成功案例太多了!”在接受《小康》记者采访时,协和医科大学基础医学研究所教授、全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕介绍道,按照世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称为《公约》)第8条的要求,室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所禁止吸烟,除了这一条的明确规定外,其执行指标重点考察16个场所,包括政府大楼、医疗卫生机构、除大学外的教育机构、大学、私人企业的工作场所、航空器、火车、地面公共交通工具、船舶、工作场所使用的机动车、私人汽车、文化设施、购物中心、酒吧、夜总会、餐厅。

“《公约》第8条的总的执行率为84%,也就是说,84%的《公约》缔约国都在有效履行《公约》,在餐厅等场所禁烟的国家比例低一些,但也达到了50%以上。据世界卫生组织最新统计资料,已经有128个国家都采取了无烟环境立法,其中49个国家通过了在所有工作场所、公共场所和公共交通工具中全面禁烟的法规。”杨功焕举例称,例如挪威,全国立法禁止在所有室内公共场所、公共交通工具和工作场所吸烟,此外,该国最近又修订了法规,禁止在学校的所有空间吸烟;加拿大以及许多发展中国家,均禁止在公园、室外游乐场等地吸烟;俄罗斯于2013年出台了《保护公众健康免受烟草危害法》,该法分三个阶段实施,明年1月1日起进入到第三个阶段,将对所有烟草制品的生产、烟草产品的进出口、烟草制品的批发及零售额进行登记和核算,严格的执法使俄罗斯人群的吸烟率已经有了明显下降。

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